Miksi Alko ja STM vastustavat valikoimaanoton oikeudellista avoimuutta – vaikka kuluttaja hyötyisi siitä?

Alko päättää, mitkä tuotteet pääsevät suomalaisen kuluttajan ulottuville ja mitkä jäävät valikoiman ulkopuolelle. Silti Alko ja sosiaali- ja terveysministeriö vastustavat sitä, että valikoimaanottoa tarkasteltaisiin julkisena hallintotehtävänä. Eduskunnan oikeusasiamies on nostanut asian esiin jo kolme kertaa. Kyse ei ole juristien pilkunviilauksesta, vaan vallasta, läpinäkyvyydestä ja kuluttajan oikeudesta tietää, millä perusteilla monopoliyhtiö rakentaa valikoimansa.

1. syyskuuta 2026 eduskunnassa käydään lähetekeskustelu eduskunnan oikeusasiamiehen vuoden 2025 kertomuksesta. Kyse on yleiskeskustelusta koko kertomuksesta, ei erillisestä Alkoa koskevasta päätöksenteosta. Keskustelussa olisi kuitenkin syytä nostaa esiin yksi kertomukseen liittyvä, jo kolme kertaa oikeusasiamiehen pöydälle tuoma kysymys: millä pelisäännöillä Alko päättää tuotteiden pääsystä valikoimaansa?

Kysymys nousee eduskunnan oikeusasiamiehen kertomuksista ja niiden pohjalta käydystä viranomaiskeskustelusta. Lähdepohjaa ovat erityisesti oikeusasiamiehen ratkaisut ja vuosikertomukset, STM:n niihin antamat vastaukset sekä alkoholilain valmistelua koskevat kannanotot. Niiden kautta hahmottuu, ettei kyse ole yksittäisestä hallinnollisesta yksityiskohdasta, vaan siitä, miten valtion omistaman monopoliyhtiön markkinavaltaa pitäisi oikeudellisesti arvioida.

Alko ei ole tavallinen kauppias

Tavarantoimittajan näkökulmasta Alko ei ole yksi jälleenmyyjä muiden joukossa. Tavallinen viinintuottaja voi tarjota esimerkiksi 8% viinijuomansa tai viininsä K- tai S-ryhmälle, Lidliin, ravintoloille tai verkkokauppaan. Jos yksi ostaja sanoo ei, markkinoilla on muita ovia.

Alkon kohdalla asetelma on toinen. Monopoliasemansa vuoksi Alko on käytännössä Suomen alkoholimarkkinoiden keskeinen portinvartija niissä tuoteryhmissä, jotka kuuluvat sen yksinoikeuden piiriin. Kun Alko päättää tuotteen ottamisesta valikoimaan, päätös ei ole vain kaupallinen ostajan päätös. Se vaikuttaa suoraan siihen, pääseekö tuote vähittäismyyntikanavaan, jonka valtio on varannut Alkolle.

Juuri tässä kohtaa alkaa juridinen ja yhteiskunnallinen ongelma. Voiko valtion monopoliyhtiön päätös markkinoille pääsystä todella olla vain tavallista liiketoimintaa?

Oikeusasiamies on palannut asiaan kolme kertaa

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies katsoi vuonna 2022, että Alkon valikoimaanottoon, valikoimasta poistamiseen ja hinnoitteluun liittyvässä päätöksenteossa on julkisen hallintotehtävän piirteitä. Samalla hän piti tarpeellisena, että tehtävän valtiosääntöoikeudellinen luonne selkeytettäisiin lainsäädännössä.

Asia ei kuitenkaan edennyt. Vuonna 2023 oikeusasiamies palasi samaan kysymykseen ja esitti uudelleen sääntelyn selkeyttämistä. Vuonna 2026 kysymys on jälleen esillä, mikä kertoo ennen kaikkea siitä, ettei Alkon valikoimapäätösten oikeudellinen luonne ole ministeriön vakuutteluista huolimatta ongelmaton tai loppuun käsitelty.

STM:n vastaus on pysynyt olennaisilta osin samana: muutosta ei tarvita. Ministeriö nojaa vuoden 2017 alkoholilain valmisteluun, jossa Alkon vähittäismyyntiä ei katsottu julkiseksi hallintotehtäväksi.

Mutta tässä kohtaa kannattaa pysähtyä. Oikeusasiamies ei ole kolme kertaa vaatinut Alkon monopolin purkamista. Hän on pyytänyt selkeyttä siihen, millä oikeudellisilla pelisäännöillä monopoliyhtiö käyttää sille annettua asemaa.

Avoimuus ei tarkoita, että Alko menettäisi päätösvallan

Tämä on keskustelussa olennainen ero.

Jos valikoimaanottoa tarkasteltaisiin julkisena hallintotehtävänä, se ei tarkoittaisi, että jokaisella viinintuottajalla olisi oikeus saada tuotteensa Alkon hyllylle. Eikä se tarkoittaisi, että Alko menettäisi oikeutensa rakentaa valikoimaansa oman tehtävänsä ja kuluttajakysynnän perusteella.

Avoimuus tarkoittaisi ennen kaikkea sitä, että Alkon pitäisi pystyä perustelemaan, miten se käyttää harkintavaltaansa.

Tavarantoimittajan pitäisi voida ymmärtää, miksi hänen tuotteensa hylättiin. Hänen pitäisi voida arvioida, sovellettiinko samoja kriteereitä kilpailijoihin. Ja jos päätöksessä on perusteltu syy epäillä syrjintää tai muuta virhettä, käytettävissä pitäisi olla todellinen oikeusturvakeino.

Tämä ei ole erityiskohtelua. Se on reilun pelin vaatimus monopolimarkkinalla.

Kuka valvoo portinvartijaa?

Alko kertoo valikoimaanoton perustuvan ennalta määriteltyihin kriteereihin, kuten tuotteiden ominaisuuksiin, hintaan, laatuun, kuluttajakysyntään ja tuotteiden tuomaan lisäarvoon.

Hyvä niin. Mutta juuri siksi ratkaiseva kysymys kuuluu: kuka valvoo, että näitä periaatteita sovelletaan johdonmukaisesti?

Avoimuuden ongelmaa korostaa se, että ulkopuolisen on vaikea arvioida Alkon hinnoittelua, valikoiman rakennetta ja valikoimaanoton perusteita ilman riittäviä julkisia tietoja ja työkaluja. Jos valikoimapäätösten perusteet jäävät pääosin Alkon oman ilmoituksen varaan, läpinäkyvyys ei ole vielä todellista ulkopuolista arvioitavuutta.

Tavallinen kauppias voi tehdä kaupallisen päätöksen oman harkintansa mukaan. Alkon tilanne on toinen, koska sen markkina-asema ei ole syntynyt normaalista kilpailusta vaan valtion sille antamasta yksinoikeudesta. Kun yksinoikeuden haltija päättää, mikä tuote pääsee markkinoille ja mikä ei, päätöksenteon läpinäkyvyydelle pitäisi asettaa tavallista korkeampi vaatimus.

Monopolin vastapainoksi tarvitaan kontrollia.

Tarjoaja ei kaipaa suosikkiasemaa vaan oikeusturvaa

Pienelle italialaiselle viinitalolle, espanjalaiselle tuottajalle tai uudelle suomalaiselle maahantuojalle Alko ei ole yksi asiakas muiden joukossa. Alko on markkinoiden portti.

Jos tarjous hylätään, tarjoajan kannalta olennaista ei ole saada automaattista rutiini-ilmoitusta. Olennaista on saada tietää, miksi hänet jätettiin ulkopuolelle, mitkä olivat parametrit sekä mikä oli oman tuotteen suorituskyky ja kohdeltiinko tarjousta samalla tavalla kuin muita.

Tässä julkisen hallintotehtävän määrittelyllä voisi olla merkittävä vaikutus.

Hallinnon perusperiaatteisiin kuuluvat yhdenvertaisuus, puolueettomuus, tarkoitussidonnaisuus, suhteellisuus ja hyvän hallinnon vaatimukset. Kun tällaiset periaatteet kytkeytyvät Alkon valikoimapäätöksiin, tarjoajan asema suhteessa monopoliin vahvistuu.

Alkolta ei vaadittaisi hyvää tahtoa. Siltä vaadittaisiin hyvää avointa hallintoa.

Kuluttaja unohtuu keskustelussa

Keskustelua on tähän asti käyty ennen kaikkea Alkon, STM:n ja oikeusasiamiehen välisenä valtiosääntöoikeudellisena kiistana. Kuluttaja on jäänyt taka-alalle, vaikka juuri hänen pitäisi olla järjestelmän keskiössä.

Alkon erityistehtävä perustuu alkoholihaittojen ehkäisemiseen. Se ei kuitenkaan tarkoita, että kuluttajan etu olisi yhdentekevä.

Kuluttajan etu on monipuolinen, laadukas ja kilpailukykyinen valikoima, joka rakentuu johdonmukaisin ja tarkistettavin perustein. Uudet tuottajat ja pienet maahantuojat tuovat markkinoille uusia tuotteita, kilpailua ja vaihtoehtoja. Jos markkinoille pääsyn kriteerit ovat epäselviä tai niiden soveltamista ei voida tehokkaasti arvioida, valikoima voi kaventua tavoilla, joita kuluttaja ei näe mutta joiden seuraukset hän kohtaa hyllyllä.

Avoimuus ei siis ole vain tarjoajan oikeusturvaa. Se on myös kuluttajan mahdollisuus nähdä, että hyllylle päätyvä valikoima rakentuu johdonmukaisin, tasapuolisin ja tarkistettavin perustein.

Miksi Alko vastustaisi sitä?

Tässä kokonaisuus muuttuu epämukavaksi. Jos valikoimaanotto katsottaisiin julkiseksi hallintotehtäväksi, Alkon harkintavalta ei katoaisi. Sen käyttöön tulisi kuitenkin nykyistä vahvempia oikeudellisia reunaehtoja. Päätösten perustelut, yhdenvertaisuus, julkisuus, kielelliset oikeudet ja muutoksenhaku saisivat suuremman merkityksen.

Toisin sanoen Alkon pitäisi olla valmis avaamaan nykyistä enemmän sitä, miten se käyttää valtaansa.

On helppo ymmärtää, miksi organisaatio ei erityisesti kaipaa tällaista muutosta. Se lisää työtä, vastuuta ja ulkopuolista kontrollia. Samalla se kaventaa mahdollisuutta vedota yksinkertaisesti kaupalliseen harkintaan.

Mutta juuri siinä on asian ydin.

Jos Alkon valikoimapäätökset ovat objektiivisia, yhdenvertaisia ja läpinäkyviä, niiden pitäisi myös kestää avoin tarkastelu.

Ja miksi STM puolustaa nykytilaa?

STM:n kannassa on kyse paljon suuremmasta asiasta kuin yhdestä pykälästä. Jos ministeriö hyväksyisi oikeusasiamiehen näkemyksen, pitäisi tarkastella uudelleen Alkon tehtävän oikeudellista luonnetta ja mahdollisesti muuttaa alkoholilakia. Samalla avautuisi laajempi kysymys siitä, missä kulkee Alkon liiketoiminnan ja julkisen vallan välinen raja.

Nykyinen tulkinta on hallinnollisesti helpompi: Alko on osakeyhtiö, sen vähittäismyynti on liiketoimintaa ja vuoden 2017 lainvalmistelussa asia katsottiin jo ratkaistuksi.

Mutta tämä perustelu ei poista sitä tosiasiaa, että oikeusasiamies on nostanut saman valtiosääntöoikeudellisen kysymyksen esiin jo kolme kertaa.

Jos asia olisi täysin selvä, miksi sitä pitäisi edelleen selkeyttää?

Monopolissa avoimuuden pitäisi olla vahvuus

Alkon monopoliasemaa voidaan puolustaa kansanterveydellisillä perusteilla. Sitä voidaan myös vastustaa kilpailupoliittisin perustein. Nämä ovat poliittisia kysymyksiä.

Valikoimaanoton avoimuus on eri asia.

Se ei edellytä Alkon monopolin purkamista. Se ei edellytä Alkon muuttamista virastoksi. Se ei anna jokaiselle viinintuottajalle oikeutta Alkon hyllyyn.

Se edellyttää, että kun valtio antaa yhdelle yhtiölle poikkeuksellisen markkina-aseman, yhtiön käyttämän vallan pitää kestää päivänvaloa.

Tarjoajalle se tarkoittaisi parempaa oikeusturvaa. Markkinoille se tarkoittaisi parempaa ennakoitavuutta. Kuluttajalle se voisi tarkoittaa laajempaa ja aidosti kilpailukykyisempää valikoimaa.

Alkolle se tarkoittaisi ennen kaikkea suurempaa vastuuta omista päätöksistään.

Siksi kysymys kuuluu lopulta näin: jos Alko ja STM katsovat valikoimaanoton olevan jo nyt tasapuolista, objektiivista ja läpinäkyvää, miksi ne vastustavat sääntelyä, joka tekisi samat periaatteet myös ulkopuolelta arvioitaviksi?

Jos järjestelmä on kunnossa, avoimuuden pitäisi olla sille vahvuus – ei uhka.