EU kysyy Suomelta: miksi Alko ostaa viinejä maittain?
EU-komissio on pyytänyt Suomelta lisäselvityksiä Alkon tarjousmenettelystä. EU Pilot -asiakirjassa kysytään suoraan, miksi viinin alkuperämaa esiintyy hankintakriteerinä Alkon valikoimaanottosuunnitelmassa. Tässä ei ole kyse yksittäisistä tarjouspyynnöistä, vaan valikoimaanoton menetelytavoista ja periaatteista: jos alkuperämaavaatimusten katsottaisiin rajoittavan sisämarkkinoiden kilpailua, koko pohjoismaisten alkoholimonopolien hankintamalli voisi joutua uudelleen arvioitavaksi.
Image done with assistance from AI
Suomen alkoholijärjestelmä on EU:ssa poikkeus. Yli 8% alkoholien vähittäismyyntiä hallitsee yksi toimija, Alko, jonka valikoimapolitiikka määrittää käytännössä sen, mitä viinejä suomalaisille voidaan tarjota ostettavaksi.
Kyse ei ole pelkästä vähittäiskaupasta. Alko kuten muutkin skandinaaviset alkoholimonopolit toimivat samalla myös yksinä Euroopan keskitetymmistä viininostajista: kussakin monopolimaassa yksi organisaatio määrittelee tarjouspyynnöillä, millaisia viinejä kunkin maan markkinoille haetaan.
Järjestelmä on ollut vuosikymmeniä vakaa – ja monille itsestäänselvyys. EU:n näkökulmasta sitä tarkastellaan kuitenkin toisesta kulmasta eli sisämarkkinoiden toiminnan kannalta.
Tämä tuli esiin asiakirjassa THEMIS / EU Pilot EUP(2021)9837 – Lisätietopyyntö Suomen viranomaisille, jossa EU-komissio pyytää Suomelta lisätietoja Alkon tarjousmenettelystä. Asiakirja ei ole poliittinen kannanotto tai epävirallinen kirje, vaan osa EU Pilot -menettelyä, jossa komissio selvittää mahdollisia EU-oikeuden rikkomuksia ennen varsinaisen rikkomusmenettelyn käynnistämistä.
Asiaan on myös apulaisoikeusasiamies ottanut kantaa todettuaan, että Alkon valikoimaanotto on julkinen hallintotehtävä ja sihen rinnastettava, joten käytännössä puhutaan julkisista hankinnoista.
EU:n kysymys: miksi alkuperämaa on hankintaehto?
EU-komissio nostaa esiin Alkon valikoimaanottosuunnitelman tarjouspyynnöt, joissa esiintyy vaatimuksia viinin alkuperämaasta. Komissio pyytää Suomelta tarkennuksia muun muassa seuraaviin kysymyksiin:
missä tilanteissa alkuperämaavaatimus asetetaan
mikä on sen perustelu
millä perusteella tietyt maat valitaan
kuinka suuri osa tarjouspyynnöistä sisältää tällaisen vaatimuksen
voiko toimittaja riitauttaa alkuperämaavaatimuksen
Yksinkertaistettuna komissio kysyy: voivatko tällaiset tarjouspyynnöt syrjiä muiden EU-maiden tuotteita?
EU-oikeuden lähtökohta on selvä
EU:n sisämarkkinoiden perusperiaate on tavaroiden vapaa liikkuvuus, jota suojaa Artikla 34 TFEU.
Alkoholimonopolit ovat tästä periaatteesta poikkeus. EU hyväksyy ne kansanterveyteen liittyvistä syistä, mutta vain sillä ehdolla, että niiden toiminta ei vääristä sisämarkkinoita.
Keskeinen sääntö on Artikla 37 TFEU, jonka mukaan valtiollisen monopolin toiminta ei saa syrjiä muiden jäsenmaiden tuotteita. Tämän lisäksi otetaan huomioon Artikla 18 TFEU, jonka mukaan" “Kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä.”
Tämä vapaan liikkuvuuden sekä syrjimättömyyden linja vahvistettiin jo tapauksessa tapaus Franzén C-189/95, jossa tarkasteltiin Ruotsin alkoholimonopolia ja Systembolagetin-järjestelmää. EU-tuomioistuin hyväksyi monopolin, mutta korosti, että hankinta- ja valikoimamenettelyjen on oltava syrjimättömiä ja objektiivisia.
Yksi keskeinen kysymys jäi kuitenkin avoimeksi:
saako monopoli rajata tarjouspyynnön tiettyyn maahan?
Tarjouspyynnöt, jotka näyttävät maaluokittelulta
Alkon valikoima rakennetaan tarjouspyyntöjen kautta. Periaatteessa järjestelmä on avoin: maahantuojat voivat tarjota tuotteitaan tarjouskilpailuihin.
Käytännössä tarjouspyynnöt voivat kuitenkin olla hyvin tarkasti rajattuja. Esimerkiksi:
italialainen punaviini 9–12 €
argentiinalainen Malbec
uusiseelantilainen Sauvignon Blanc
Virallinen perustelu on kuluttajasegmentointi. Ajatuksena on, että asiakkaat etsivät tiettyjä tyylejä tai tunnettuja alkuperäalueita.
EU-oikeuden näkökulmasta ongelma syntyy siitä, että alkuperämaa toimii hankintakriteerinä. Kun tarjous koskee esimerkiksi “italialaista punaviiniä”, kilpailu rajautuu automaattisesti vain yhteen maahan. Espanjalaiset, portugalilaiset tai kreikkalaiset tuottajat eivät voi osallistua, vaikka viini olisi tyyliltään täysin vastaava. Tästä syystä komissio kysyy nyt, mikä alkuperämaavaatimuksen todellinen peruste on.
EU Pilot – ensimmäinen askel kohti mahdollista oikeustapausta
EU Pilot ei vielä tarkoita, että EU katsoisi Suomen rikkovan lakia. Se on menettely, jossa Euroopan Komissio kerää lisätietoa ennen kuin päättää jatkotoimista.
Jos komissio ei ole tyytyväinen Suomen vastauksiin, seuraava askel voi olla virallinen rikkomusmenettely. Tällöin asia voisi lopulta päätyä Euroopan Unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi. Jos näin tapahtuisi, kyse olisi ensimmäisestä kerrasta, kun pohjoismaisten alkoholimonopolien tenderijärjestelmää arvioitaisiin suoraan EU-tuomioistuimessa.
Mitä tapahtuisi, jos EU puuttuisi järjestelmään?
Jos EU katsoisi, että alkuperämaavaatimukset rikkovat sisämarkkinoiden sääntöjä, seuraukset voisivat olla merkittäviä. Ensimmäinen muutos koskisi tarjousjärjestelmää. Hankinnat pitäisi määritellä ilman maaviittauksia, esimerkiksi:
täyteläinen punaviini 10–12 €
aromaattinen valkoviini
perinteisellä menetelmällä valmistettu kuohuviini
Kilpailu tapahtuisi tällöin tyylien eikä maiden välillä ja tämä muutos voisi avata markkinoita uusille alueille ja tuottajille. Nykyinen järjestelmä suosii vahvasti perinteisiä maasegmenttejä, mutta neutraalit tarjouspyynnöt voisivat lisätä kilpailua esimerkiksi Portugalista, Kreikasta, Balkanilta tai Itä-Euroopasta tulevien tuottajien välillä.
EU-oikeudessa puututaan yleensä järjestelmiin eikä yksittäisiin tuotteisiin, joten jo myynnissä olevien viinien poistaminen olisi epätodennäköistä. Sen sijaan seuraukset voisivat näkyä uusissa hankinnoissa: syrjiväksi katsottu tarjous voitaisiin mitätöidä ja hankinta jouduttaisiin tekemään uudelleen.
Kuka uskaltaa testata järjestelmää?
Nykyinen järjestelmä syntyi 1990-luvulla Suomen EU-jäsenyyden yhteydessä kompromissina. Alkoholimonopoli säilytettiin, mutta sen toiminnan piti olla EU-oikeuden mukaista.
Tähän päivään asti järjestelmää ei ole kuitenkaan koskaan testattu täysimittaisesti EU-tuomioistuimessa. EU Pilot -asiakirja osoittaa, että nyt ei ole kyse teoreettista pohdinnasta, vaan nyt Euroopan Komissio kysyy suoraan, millä perusteella alkuperämaa toimii hankintakriteerinä.
Mahdolliset seuraukset
Alkon hankintajärjestelmä on usein nähty teknisenä prosessina, jossa määritellään hyllyihin sopivia tuotteita. Todellisuudessa kyse on paljon laajemmasta asiasta: yhdestä Euroopan keskitetymmistä alkoholimarkkinoiden ohjausmekanismeista. Nyt on ennen kaikkea kyse sitä, kuinka pitkälle valtiollinen monopoli voi ohjata markkinoita EU:n sisämarkkinoilla.
Toistaiseksi järjestelmä toimii ennallaan. EU Pilot -menettely kuitenkin nostaa esiin kulisseissa pohditun kysymyksen:
saako alkoholimonopoli rajata hankintansa alkuperämaan perusteella?
Mikäli tämä asia päätyy Euroopan Unionin -tuomioistuimen ratkaistavaksi, seuraukset voivat ulottua yksittäisiä tarjouspyyntöjä pidemmälle. Päätös voisi pakottaa arvioimaan uudelleen koko pohjoismaisten alkoholimonopolien hankintamallin.